A beneficência como categoria econômica autônoma: fundamentos para a dissociação sindical das entidades filantrópicas

Resumo: O presente artigo sustenta que as entidades beneficentes e filantrópicas de saúde constituem categoria econômica autônoma e distinta dos hospitais privados com fins lucrativos, fazendo jus à dissociação sindical em razão da incompatibilidade de interesses econômicos e regulatórios entre os dois segmentos. A partir da análise do artigo 511 da CLT, do princípio da especificidade (arts. 570 e 571 da CLT), do regime jurídico imposto pela Lei Complementar nº 187/2021, do benefício constitucional do art. 195, § 7º, da Constituição Federal e da Emenda Constitucional nº 127/2022, demonstra-se que a solidariedade de interesses exigida para a formação de categoria econômica não se verifica entre entes que operam na lógica de mercado e instituições impedidas de distribuir lucros. A tese encontra amparo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RE 346.826/RJ) e do Tribunal Superior do Trabalho.

Palavras-chave: Direito Coletivo do Trabalho. Enquadramento sindical. Categoria econômica. Entidades filantrópicas. Dissociação sindical. Princípio da especificidade.

1 INTRODUÇÃO

A assistência à saúde no Brasil tem raízes históricas na beneficência e na filantropia, anteriores à consolidação de um modelo mercantil ou estatal. O marco inaugural dessa trajetória remonta a 1543, com a fundação da Santa Casa de Misericórdia de Santos por Brás Cubas — tradicionalmente apontada como o primeiro hospital do país, erigido sob o imperativo moral e religioso do cuidado aos desvalidos. Desde então, as entidades filantrópicas consolidaram-se como pilares do sistema de saúde brasileiro, respondendo historicamente por parcela expressiva dos atendimentos e leitos disponíveis à população, notadamente no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).

Apesar dessa distinção histórica e institucional, o sistema sindical brasileiro, estruturado a partir da década de 1940 sob influência corporativista, frequentemente impõe uma representação aglutinadora que desconsidera as particularidades do setor. O conflito manifesta-se na tentativa de unificar, sob o mesmo manto sindical, hospitais de mercado — cuja finalidade precípua é a obtenção de lucro e a distribuição de resultados aos sócios — e instituições beneficentes, às quais é vedada a distribuição de excedentes, que devem ser integralmente reinvestidos na consecução de seus objetivos sociais, conforme os critérios regulatórios estabelecidos pela Lei Complementar nº 187/2021.

Essa unificação representativa revela-se juridicamente problemática à luz do artigo 511, § 1º, da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que erige a “solidariedade de interesses econômicos” como o vínculo social básico formador da categoria econômica. Não se afigura possível identificar solidariedade de interesses entre entes que operam na lógica de mercado e instituições filantrópicas submetidas a regime jurídico-tributário peculiar, inclusive com assento constitucional (art. 195, § 7º, da CF/88), cujas restrições e finalidades são substancialmente distintas.

Diante desse panorama, o presente artigo tem por objetivo defender a tese de que a beneficência e a filantropia constituem categoria econômica autônoma e distinta, titular do direito à dissociação sindical em relação aos sindicatos gerais de saúde com fins lucrativos, com fundamento na incompatibilidade de interesses econômicos e regulatórios entre esses dois universos prestacionais.

2 O ENQUADRAMENTO SINDICAL E O PRINCÍPIO DA ESPECIFICIDADE

Fixadas as premissas históricas e delimitado o problema, impõe-se examinar o arcabouço normativo que disciplina a formação das categorias econômicas no Direito Coletivo do Trabalho brasileiro. O ponto de partida é o artigo 511 da Consolidação das Leis do Trabalho, cujos parágrafos primeiro e segundo encerram a gramática fundamental do enquadramento sindical pátrio.

O § 1º do referido dispositivo estatui que “a solidariedade de interesses econômicos dos que empreendem atividades idênticas, similares ou conexas, constitui o vínculo social básico que se denomina categoria econômica”. Não se trata, portanto, de mera coincidência setorial ou de paralelismo fático entre atividades. O legislador elegeu a solidariedade de interesses — e não a similitude aparente de serviços prestados — como o critério definidor da categoria. Russomano, em clássica lição, adverte:

O vínculo social básico da categoria econômica, que aproxima os empregadores, é a identidade, semelhança ou conexidade das atividades desenvolvidas por suas empresas, o que os conduz a uma necessária solidariedade de interesses.

A expressão “necessária solidariedade” é reveladora: exige-se convergência real, e não meramente formal, de propósitos econômicos.

Nessa perspectiva, o fato de dois entes prestarem serviços de saúde não os torna, automaticamente, integrantes da mesma categoria econômica. A atividade-meio pode ser idêntica — o cuidado hospitalar —, mas a atividade-fim, compreendida como o objetivo final para cuja obtenção todas as demais atividades convergem (art. 581, § 2º, da CLT), é distinta. Enquanto o hospital privado lucrativo organiza sua atividade para a geração e a distribuição de resultados financeiros aos seus sócios, a instituição filantrópica destina-se à prática da beneficência, sendo-lhe vedada por lei a apropriação privada de qualquer excedente. Não há, assim, solidariedade entre quem busca maximizar lucros e quem é juridicamente impedido de distribuí-los: trata-se de finalidades econômicas inconciliáveis.

É precisamente para situações dessa natureza que o legislador consolidou o princípio da especificidade, inscrito nos artigos 570 e 571 da CLT. O artigo 570, caput, determina que “os sindicatos constituir-se-ão, normalmente, por categorias econômicas ou profissionais, específicas”, admitindo o agrupamento apenas quando as categorias, isoladamente, não apresentem condições de vida sindical autônoma. O artigo 571, por sua vez, autoriza expressamente o desmembramento:

Qualquer das atividades ou profissões concentradas na forma do parágrafo único do artigo anterior poderá dissociar-se do sindicato principal, formando um sindicato específico, desde que o novo sindicato, a juízo da Comissão do Enquadramento Sindical, ofereça possibilidade de vida associativa regular e de ação sindical eficiente.

A dissociação, portanto, não constitui anomalia ou ruptura do sistema; é, ao contrário, um mecanismo de aperfeiçoamento da representação coletiva. O Tribunal Superior do Trabalho, em reiterados julgados, reconhece que o desmembramento por especificidade não viola o princípio constitucional da unicidade sindical (art. 8º, II, da CF/88), mas o qualifica, na medida em que assegura representação efetiva a grupos cujas peculiaridades os distinguem da categoria mais ampla. A unicidade sindical significa um sindicato por categoria em cada base territorial — e não que categorias distintas devam permanecer artificialmente aglutinadas sob representação que não lhes serve. Como assentou o Ministro Marco Aurélio no RMS 24.069, a Consolidação das Leis do Trabalho foi recepcionada pela Carta de 1988 “no que viabilizados o agrupamento de atividades profissionais e a dissociação, visando a formar sindicato específico”.

Assim, longe de representar afronta à unicidade, a dissociação das entidades filantrópicas em relação aos sindicatos hospitalares lucrativos constitui exercício legítimo do princípio da especificidade, vocacionado a garantir que a representação sindical patronal reflita, com fidelidade, os reais interesses econômicos e institucionais de seus representados.

3 A DIFERENCIAÇÃO PELO REGIME JURÍDICO, ECONÔMICO E CONSTITUCIONAL

Demonstrado que o princípio da especificidade autoriza a dissociação sindical quando há diversidade substancial de interesses, cumpre evidenciar que, no caso das entidades beneficentes e filantrópicas, essa diversidade não é meramente circunstancial, mas estrutural — inscrita na própria arquitetura normativa que rege o setor.

A Lei Complementar nº 187, de 16 de dezembro de 2021, estabelece um regime jurídico de acentuado rigor para as entidades certificadas como beneficentes. Nos termos de seu artigo 3º, exige-se que a instituição não distribua “resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, sob qualquer forma ou pretexto” (inciso V), aplique suas rendas, recursos e eventual superávit “integralmente no território nacional, na manutenção e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais” (inciso II) e preveja, em caso de dissolução, a destinação do “eventual patrimônio remanescente a entidades beneficentes certificadas ou a entidades públicas” (inciso VIII). Trata-se de uma restrição deliberada da autonomia patrimonial que não encontra paralelo no regime das sociedades empresárias hospitalares, livres para remunerar capital, distribuir dividendos e alienar ativos segundo a conveniência de seus acionistas. A fiscalização é igualmente severa: a certificação pode ser supervisionada a qualquer tempo, mediante a determinação de auditorias e diligências.

No plano constitucional, a distinção é ainda mais eloquente. O artigo 195, § 7º, da Constituição Federal dispõe que “são isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei”. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que se trata, a rigor, de imunidade — e não de simples isenção —, com natureza de limitação constitucional ao poder de tributar. Essa proteção não configura favor fiscal ou privilégio: é a contrapartida que o ordenamento reconhece a um setor que atua supletivamente onde o Estado não alcança, absorvendo demandas que, de outro modo, recairiam integralmente sobre o erário público.

A Emenda Constitucional nº 127, de 22 de dezembro de 2022, que viabilizou o custeio do piso salarial da enfermagem, reforçou essa compreensão. Ao acrescentar o § 15 ao artigo 198 da Constituição Federal, o constituinte derivado determinou que os recursos federais destinados à assistência financeira complementar para o cumprimento dos pisos salariais seriam consignados com “dotação própria e exclusiva” em favor dos “Estados, Distrito Federal e Municípios e entidades filantrópicas”. Note-se a equiparação: as Santas Casas e os hospitais filantrópicos foram tratados de forma análoga aos próprios entes federativos no tocante ao repasse de verbas públicas para custeio de obrigações trabalhistas — tratamento que não se estendeu, nos mesmos termos, aos hospitais de mercado, os quais devem arcar com o piso a partir de suas receitas operacionais, ressalvada a hipótese dos prestadores contratualizados que atendam ao menos 60% de seus pacientes pelo SUS. Essa assimetria constitucional confirma que o próprio constituinte reconhece a existência de dois universos econômicos distintos no campo da saúde.

Os dados empíricos corroboram essa diferenciação. Segundo levantamentos do Fórum Nacional das Instituições Filantrópicas (FONIF), com base no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES/DATASUS), o setor filantrópico responde por aproximadamente 53% dos atendimentos realizados pelo SUS, concentra mais de 116 mil leitos — o equivalente a cerca de 32% do total de leitos públicos do país — e constitui a única rede hospitalar disponível em 906 dos 5.570 municípios brasileiros. Trata-se de um segmento que não apenas se diferencia qualitativamente dos hospitais lucrativos, mas que opera, em termos quantitativos, como braço complementar do sistema público de saúde — realidade que reforça o reconhecimento de uma categoria econômica autônoma.

4 A VISÃO PRETORIANA: O ENDOSSO DO STF E DO TST

A construção doutrinária e normativa desenvolvida nas seções precedentes encontra respaldo na jurisprudência das Cortes superiores brasileiras, que, em momentos distintos e por fundamentos convergentes, acolheram a tese da autonomia categorial das entidades filantrópicas.

Precedente relevante no âmbito do Supremo Tribunal Federal é o Recurso Extraordinário nº 346.826/RJ, relatado pela Ministra Cármen Lúcia. Por decisão monocrática de 3 de agosto de 2009 (DJe de 18 de agosto de 2009), a Relatora deu provimento ao recurso interposto pelo sindicato representativo dos hospitais filantrópicos e beneficentes do Estado do Rio de Janeiro contra acórdão que mantivera tais entidades sob a representação do sindicato geral dos hospitais e estabelecimentos de saúde. A decisão reproduziu o parecer do Subprocurador-Geral da República — que opinara pelo provimento —, no qual se assentou que “a ausência de intuito de lucro diferencia de forma cabal as duas categorias”, bem como a lição de Mozart Victor Russomano:

A funda diversidade de interesses entre hospitais com fins lucrativos e os hospitais benemerentes cria uma categoria econômica específica, circunstância que exclui qualquer ofensa ao princípio da unicidade sindical, pois, in casu, na mesma base territorial, o sindicato dos hospitais com fins lucrativos e o Sindicato Consulente representam interesses diversos de categorias diferentes.

Reconhecida a relevância da matéria, o Supremo determinou o retorno dos autos à origem para reexame à luz de seus precedentes sobre liberdade sindical e desmembramento. Embora se trate de decisão monocrática — desprovida do efeito vinculante próprio dos julgamentos de mérito do Plenário —, o precedente sinaliza a viabilidade da dissociação das entidades filantrópicas e o reconhecimento de sua especificidade categorial.

No Tribunal Superior do Trabalho, a matéria amadureceu em julgados da Seção Especializada em Dissídios Coletivos. No ROT-22708-81.2018.5.04.0000, de relatoria do Ministro Ives Gandra da Silva Martins Filho, a SDC reconheceu que o SINIBREF-INTER — Sindicato Interestadual das Instituições Beneficentes, Religiosas e Filantrópicas — “possui representação sobre uma categoria econômica mais específica”, devendo prevalecer sobre sindicatos ecléticos por “compreender melhor as questões e condições próprias do setor”. Embora o caso versasse sobre conflito de representação no campo da assistência social, o fundamento — a primazia do sindicato mais específico, na forma do princípio da especificidade — é transponível ao segmento beneficente de saúde. Esse entendimento dialoga com a lição de Maurício Godinho Delgado, para quem a eficácia da representação sindical patronal pressupõe homogeneidade de interesses entre os representados. Argumentação no mesmo sentido foi deduzida pelo SINIBREF em memorial apresentado no RR 78-18.2018.5.10.0015 (Rel. Min. Liana Chaib), no qual se sustentou a impossibilidade de representação adequada das entidades filantrópicas por sindicato voltado a hospitais lucrativos, dado que pautas negociais como a participação nos lucros e resultados são inaplicáveis a instituições impedidas de distribuir lucros.

Há, ainda, um argumento de ordem administrativa que reforça a tese. O próprio Ministério do Trabalho e Emprego — órgão a quem incumbe, por força da Súmula 677 do STF, zelar pela observância do princípio da unicidade sindical — concedeu registro sindical ao SINIBREF, reconhecendo formalmente a existência de categoria econômica específica das instituições beneficentes. Esse ato administrativo goza de presunção de legitimidade e somente poderia ser desconstituído mediante procedimento próprio perante a autoridade competente. Eventual intervenção judicial que pretenda anular o registro ou impor representação por sindicato diverso encontra limite na vedação constitucional de interferência estatal na organização sindical, consagrada no artigo 8º, inciso I, da Constituição Federal.

Assim, a convergência entre a jurisprudência do STF, os precedentes do TST e o reconhecimento administrativo do MTE compõe um quadro institucional coeso, no qual a autonomia categorial das entidades filantrópicas se mostra não apenas teoricamente defensável, mas já reconhecida nos três planos de atuação estatal.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O percurso argumentativo desenvolvido ao longo deste artigo conduz a uma conclusão consistente: a beneficência e a filantropia não constituem mera subdivisão do setor de saúde — configuram categoria econômica autônoma, dotada de regime jurídico próprio, finalidade social distinta da lógica de mercado e reconhecimento constitucional expresso. Instituições impedidas de distribuir lucros, obrigadas a reinvestir integralmente seus recursos na atividade-fim, submetidas a fiscalização estatal permanente e equiparadas pelo constituinte derivado aos próprios entes federativos no custeio de obrigações trabalhistas não devem ser compelidas a compartilhar representação sindical com empresas cuja finalidade é a geração e a distribuição de riqueza privada.

A solidariedade de interesses econômicos exigida pelo artigo 511, § 1º, da CLT como vínculo formador da categoria não se verifica nesse contexto. Há nítida divergência entre a pauta negocial de empresas hospitalares orientadas à distribuição de resultados e a de entidades filantrópicas que enfrentam restrições orçamentárias e a defasagem histórica da tabela SUS. A imposição de representação unificada tende a submeter as filantrópicas a instrumentos coletivos pouco aderentes à sua realidade econômica, com possível comprometimento da continuidade dos serviços prestados à população.

Permitir a dissociação sindical e a representação específica do setor beneficente não enfraquece o sistema sindical brasileiro; ao contrário, o aperfeiçoa. Trata-se de conferir efetividade ao princípio da especificidade, de respeitar a vontade associativa das entidades e de assegurar que as negociações coletivas sejam travadas entre interlocutores que compartilham a mesma realidade econômica e institucional. O Supremo Tribunal Federal, o Tribunal Superior do Trabalho e o próprio Ministério do Trabalho já sinalizaram nessa direção — cabe à comunidade jurídica consolidar o entendimento.

Em última análise, o Direito Coletivo do Trabalho não deve ser lido como instrumento de uniformização artificial de realidades distintas, mas como garantia de representação fiel aos interesses de cada categoria — inclusive os das instituições que, há quase cinco séculos, integram a rede de assistência à saúde da população mais vulnerável. Reconhecer-lhes representação própria é prestigiar a função social que historicamente desempenham.

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